对庆阳市西峰区中小学校编制资源配置的思考与建议

对庆阳市西峰区中小学校编制资源配置

的思考与建议

沈  焯

庆阳市西峰区基础教育事业经多年快速发展，教育城镇化、均衡化发展及教育质量提升已愈来愈受政府及广大人民群众的关注。同时，随着教育城镇化及布局调整进程的推进，也暴露出许多亟待解决的问题。为此，西峰区对中小学校机构编制资源配置做了多次深入的调研分析，并提出了进一步优化基础教育发展及机构编制资源配置的思考与建议。

一、西峰区中小学校的基本概况

（一）学校基本概况

西峰区现有政府举办的各类基础教育学校133所，其中职业中专1所，独立高中1所，普通中学2所，独立初中11所，九年制实验学校2所，小学106所，幼儿园10所。另有两所民办高中及45所民办幼儿园。

机构设置方面，近几年通过适度教育布局调整，农村撤并了3所初中和10多所小学，尤其在显胜乡，通过寄宿制学校建设，实现了初高中学生进城，一乡一所中心小学目标，在教育布局调整中具有示范作用。城区通过庆阳二中初高中分设，北街和黄官寨两所九年制实验学校组建，庆阳三中、四中及5所小学扩建等,加强了城区办学能力，扩大了学校规模。两所职业中专也已完成整合。

（二）学生基本概况

从学生就学趋势和分布看，目前高中教育全部集中到西峰城区，现有高中及职业中专学生近11000人。高中教育城市化后基础设施建设相对滞后，教学班额普遍较大，教师教学任务偏重。

城乡初中在校学生共计13000多人，普通中学及实验学校的4所初中部均设在西峰城区，学生数已占全区初中学生总数60%以上。11所农村初中在乡镇所在地办学的仅3所，学生规模超过500人的6所，其他5所学生减少较快，其中2所初中学生不足300名。

西峰区在校小学生25000多名，60%以上在城区7所小学就学。从学生规模看，100多所城乡小学差距悬殊，学生数超过1000人的5所小学均在城区，其中团结小学学生达3600多人；学生数在500-1000人的5所小学有2所在城区，3所为乡镇中心小学。上述10所小学学生总数超过全区小学生的65%，其余98所农村小学学生总数不足9000人，校均学生数不到90人，平均每级（班）仅15人。98所农村小学中，在校学生200-500人7所，100-200人20所，50-100人50所，不足50人的21所，部分小学已不能开齐六个年级。从理论上讲，一个完整规范的小学要按小学班额标准开齐六个年级，至少应有200-300人的学生规模。因此，西峰区108所小学至少有91所小学已低于此标准。

10所公立幼儿园，城区7所，乡镇3所，正在筹建的农村幼儿园5所。从全区小学入学统计的学前教育数据估算，目前西峰区入园幼儿至少在10000名左右，但公立幼儿园接纳的幼儿不到总数三分之一，大量幼儿教育依赖民办幼儿园承担。

二、西峰区中小学校机构编制配置的主要问题

（一）教学机构设置的问题。随着教育布局城镇化调整不断推进，近几年虽撤并了许多中小学校，但占教学机构大多数的农村小学中超小规模学校越来越多，被群众戏称为“麻雀学校”。

（二）教职工编制配备的问题。通过对西峰区农村中小学编制配备的比较性调研，若严格以学生数为基础核定，西峰区农村中小学编制总数仅800名，但实际编制配置在1300名以上，实有教职工配备近1500人，仍然捉襟见肘，许多超小规模中小学存在人员少、课目开不全、教师身兼多科、教学质量难以保证的问题。另外，职业教育学校参照中小学教职工编制标准核定使用中小学教职工编制不符合实际教学要求；幼儿园无编可核，象征性地核定了少量非教育事业编制。这些都导致了教职工编制配备上矛盾突出，问题较多。

（三）乡镇学区设置的问题。乡镇学区是在原乡镇教委基础上演变而来，按当初设立学区时规定，学区不属于独立单位，而是设在各乡镇中心小学或中学，主任由所在学校校长兼任，主要负责本乡镇辖区中小学校管理业务，相当于教育部门派驻乡镇的教育管理机构。多年来由于体制不顺，学区主任不再由校长兼任，办公也与学校基本分开，形成了事实机构，但属性不明，无法人资格，难以协调运行。

三、西峰区中小学校设置及编制配置现状分析

西峰区原有教师编制4200多名，“两基”国检后，省市重新核定下达西峰区中小学教职工编制控制数比原来净减少600多名。如加上近年来招考到基层任教的就业服务项目人员，教职员工总体超编，随着编制总额减少，重新核定下达各学校编制后还会形成新的超编。

从编制及教师配置看，城区越来越占优势，乡村教育资源少而分散，尽管从编制分配及人员配备上都尽量侧重农村，但仍然难以保障教学需要。以上一轮教师编制核定为例，农村中小学学生不及全区40%，而编制及人员配备却超过国家标准2倍以上，占全区教师编制及人员总数的一半多。换句话说，在城区大约40%的编制和教师资源却承担着60%以上的学生教育，而农村大约60%的编制及师资力量仅勉强维持着不到40%中小学生的教育教学。

总体而言，西峰区职业教育和高中教育已全部实现城市化，机构编制资源配置相对较好，运行规范；初中教育布局调整仍在进行，城镇化发展良好，机构编制资源的整合阻力不大。

（一）教学质量差异决定机构编制差异

2013年，西峰区对中小学教职工编制进行了重新核定。部分学校由于办学质量提升，吸引了大批学生，学校生源充足，按国家标准核编后，这类学校不存在超编现象，大部分还有空编，对学校发展和教职工职称评定很有利。相反，一些学校教学质量下降，学生数下降，超编现象严重，教职工职称评定、工资晋升等矛盾频发，打击了教师工作积极性，影响了教学质量和生源总量，形成了恶性循环。

（二）城乡一体化趋势影响教育整体布局

近几年，随着西峰区城乡一体化进程加快，许多农民进城工作、生活，孩子也跟随父母进城学习，城区学校学生数量激增，许多学校教学压力大增，影响了正常教学。而农村一些学校长期缺少生源，又占用了大量的教育公共资源，主要任务是保障少部分农村贫困家庭及留守儿童不失学，因此办学的社会效益很低，更谈不上教学质量、水平的提高及教育的规范化，保障这类学校运行的成本远高于补贴这部分学生转移就学的成本。从教育投资效益看，得不偿失，也不利于保护这部分学生享受更优质教育资源的权益。但是，优化农村中小学布局，撤点并校并非易事，困难重重。一是学生数量虽在减少，但学校数量多、规模差异悬殊、学生分布散；二是撤并学校、优化资源配置与保证学生就近上学、防止失学矛盾突出；三是超小规模学校占比大，造成教育资源包括编制及人力资源的严重浪费。

四、西峰区优化基础教育机构编制资源配置的建议

根据西峰区教育事业发展的现状及机构编制资源配置中存在的诸多问题，建议从以下几个方面推动全区教育事业健康发展。

一是建议出台中小学校机构设置的相关规定和办法，在有效使用公共资源办学方面找到一个公共投入与社会效益的平衡点，使中小学校的撤与设有法可依，既要让政府在决策学校撤设中有法可依，也要让群众在民主干预学校撤设上有法可依，更要使教育资源的合理配置有法可依。建立100名学生规模以下的学校退出机制，使这类超小规模学校适时撤并或改为非独立教学点，促进教育布局的优化调整，避免教育资源浪费，依法推进教育均衡化发展。

二是建议结合西峰区城乡教育实际，适当增核西峰区中小学教职工基本编制控制数。职业教育应该确立对应的教职工编制配备标准，核定职业教育教师编制控制数；小规模中小学校及超规模、超班额学校教师编制不宜只按标准核定，还应参照实际班级数确定编制，解决目前按标准核定编制与实际需要的矛盾；在城市化发展中，要结合西峰区实际和城区学生总数增长趋势，编制配备应为教育城市化及城区新建学校留有余地。

三是建议省市及时制定和调整职业教育及幼儿园教育的教师编制标准，并专项下达职业教育及幼儿园教师编制控制数。幼儿教育在鼓励和规范社会力量办学的同时，需要加大城乡公立幼儿园的示范引导及幼教安全保障，有重点地布局城乡公立幼儿园建设，实现城乡学前教育均等化。

四是建议对农村学区机构设置进行统一和规范。

（作者：系庆阳市西峰区编办副主任）